CULTIVAR N.ª 25- Apoios ao investimento da PAC

Boa noite, 

Vi que publicitou no seu FB um artigo da sua autoria publicado na revista CULTIVAR N.º 25. Será possível publicá-lo neste blog?

Obrigado 

Cumprimentos,

Comentários:

Artigo publicado na CULTIVAR N.º 25

Apoios ao investimento da PAC

José Martino

Cidadão, engenheiro agrónomo

 

A realidade das especificidades das agriculturas de Portugal assenta no predomínio de solos de média a baixa fertilidade, pouco profundos, pedregosos, com prevalência de problemas de drenagem interna ou externa (muitos dos solos de melhor fertilidade encontram-se junto a linhas de águas, sujeitos a cheias) e irregularidade climática. Esta última traduz-se em concentração de precipitações em períodos temporais de outono-inverno-primavera, cujas temperaturas são muito baixas para as necessidades das plantas, impedindo o adequado crescimento e desenvolvimento, apesar de haver água no solo. O oposto também acontece no período estival: a temperatura é favorável à fisiologia vegetal de crescimento e produção, mas não há água disponível no solo por falta de precipitações (o regadio é importante para ultrapassar esta limitação, gera maior valor por hectare, embora infelizmente a superfície irrigável seja inferior a 20% da superfície agrícola útil –SAU).

As alterações climáticas trazem, no presente e no futuro, diminuição da precipitação, a sua concentração no tempo em regimes torrenciais, fenómenos extremos de chuva forte, granizo ou neve, ou seca mais prolongada. Em média, à medida que os anos passam, estes fenómenos estão a pôr em causa a agricultura de sequeiro. Esta assentava no aprovisionamento hídrico do solo pelas precipitações, suprindo de forma natural as necessidades de água nas plantas de outubro a abril (a agricultura de conservação é uma estratégia interessante a ser implementada para ajudar a combater este fenómeno).

As terras mais férteis do país estão predominantemente sob estruturas fundiárias pequenas ou micro, seja na dimensão da parcela, seja na exploração. Mesmo as regiões com maior estrutura fundiária, provavelmente terão que a ampliar, dado terem atividades extensivas e margens brutas pequenas por unidade de superfície, precisando do aumento da superfície de exploração para se tornarem sustentáveis. Embora a média de dimensão das explorações nacionais esteja a subir (13,7 ha/exploração) e seja 3 hectares abaixo da média dos países da UE, espelha uma realidade muito díspar: existe um número muito elevado de micro e pequenas explorações (73%), contrapartida de superfície pequeníssima da SAU (4%); e, como contraponto, há um número pequeno de explorações com dimensão muito grande (4% em número, média 220 ha/exploração) que têm um peso elevado na soma das superfícies de exploração (mais de 50% da SAU).

Predominam os agricultores com ensino básico, sem formação profissional formal para a atividade, com idade avançada, 64 anos de média. Há 4% de jovens agricultores (menos de 41 anos de idade) contra 11% na UE, e uma maior representatividade da agricultura a tempo parcial, complementar de rendimentos de aposentações e trabalho.

A integração de Portugal no mercado único da União Europeia (UE), ao mesmo tempo da Espanha, um forte concorrente de mercado nas mesmas produções agrícolas e agroalimentares, forte produtor e exportador, assente em custos de produção mais baixos na energia, eletricidade e combustíveis, fertilizantes, fitofármacos, seguros agrícolas, etc., aporta uma grande limitação ao crescimento de algumas fileiras (e.g. morango) e, no geral, um considerável balizamento à rentabilidade de muitas das explorações agrícolas nacionais.

Os objetivos políticos da UE e do Estado Português passam pela disponibilização de alimentos muito baratos aos seus cidadãos como forma de controlar o valor da inflação. Executam esta política promovendo a forte concorrência no mercado interno único europeu dos produtos agrícolas e agroalimentares, não prescindindo da segurança alimentar, e obrigando dentro da União ao cumprimento de apertadas regras ambientais e sociais. Além disso, para aumentar o handicap do agricultor, a UE autoriza a abertura do mercado europeu a países terceiros para este tipo de produtos, como contrapartida de exportações industriais, sendo duvidosas as condições de produção nesses países e se os seus agricultores cumprem as mesmas regras  que os europeus.

Ao prescindir de uma moeda nacional própria e tendo aderido a uma moeda forte, Portugal aumentou as dificuldades dos seus agricultores para serem sustentáveis. Uma moeda forte implica maior rigor, disciplina, gestão cuidada na utilização de fatores, e aumento dos custos de produção  face a países terceiros que possuem moedas mais fracas. Como consequência, tem havido praticamente durante os últimos 20 anos uma estagnação dos preços de mercado, do rendimento líquido da atividade, etc. (os agricultores que conseguiram ganhar dinheiro fizeram-no à conta de uma subida percentual na produtividade acima da subida percentual dos custos dos fatores de produção).

O contexto social é desfavorável à agricultura porque a sociedade portuguesa no passado definia-a como “a arte de empobrecer alegremente” e hoje tem uma visão urbana desfasada da realidade do terreno, fraturante. Por exemplo, algumas franjas da sociedade não aceitam as explorações pecuárias, outras confundem desordenamento cultural e monocultura com agricultura intensiva e, por isso, assacam a esta última as responsabilidades dos males gerados pelas anteriores, apesar de ser o sistema que tem menor impacto ambiental por unidade de produto, desde que se respeitem as melhores regras ambientais de instalação e produção.

Há um desenvolvimento altamente assimétrico entre regiões geográficas do país, com maior desenvolvimento na área urbana de Lisboa, Algarve e Madeira; há forte atração populacional para habitar e viver entre Braga e Setúbal, litoral do Algarve e cidades nas Regiões Autónomas, assente em maior oferta de oportunidades de trabalho e melhor remuneração, junto com maior número e diversidade de infraestruturas de qualidade ao nível da saúde, educação lazer e cultura. Como reverso da medalha, as restantes regiões, com maior acuidade do Interior ao longo da fronteira com Espanha, possuem baixo nível de desenvolvimento, estão deprimidas económica e socialmente, sofrendo a agudização destes problemas à medida que o tempo passa, são espaços rurais com perda acentuada de população, cujo desenvolvimento só pode passar pela agricultura, agroalimentar e turismo em espaço rural. Têm grandes dificuldades em captar novos habitantes e investimento, quer por falta de massa crítica e mão de obra, quer por falta de votantes. Este último fator explica as razões da “realpolitik” entre as promessas dos programas de investimento e desenvolvimento para o Interior, tendo como contrapartida muito negativa a fraca alocação de recursos financeiros públicos para serem investidos nestas geografias. A cereja no topo do bolo desta “hipocrisia política” passa por colocar em pé de igualdade o Litoral e o Interior no acesso aos fundos agrícolas, e nas respetivas tabelas de elegibilidade dos investimentos há os mesmos valores elegíveis sobre os quais incidem as percentagens de apoio, quando os investimentos são mais caros nas zonas montanhosas do Interior.

Não existem políticas públicas nacionais complementares à Política Agrícola Comum (PAC) de ajudas financeiras às explorações agrícolas e, como tal, não há combate aos estrangulamentos estruturais das agriculturas de Portugal, nomeadamente: não há políticas robustas de incremento da dimensão da parcela e da exploração aproximando-as da economia de escala das atividades mais adaptadas a cada região plano NUT II; não há política eficaz que promova o aumento significativo das competências de gestão dos agricultores e da componente técnica na sua mão de obra; não há política de apoios à existência de redes de comunicações e dados disponíveis no campo, por todo o lado; não há medidas de política para os seguros agrícolas que se traduzam na adesão massiva dos agricultores e que sejam, ao mesmo tempo, eficazes na minimização do risco climático, e que tenham prémios compatíveis com os resultados gerados pelas respetivas atividades; não há políticas eficientes de combate ao défice hídrico através de regadios públicos com agricultura sustentável que tire partido da água em toda a extensão irrigável, amortize a infraestrutura através de produções, etc. (há regadios desaproveitados, infraestruturas obsoletas, planos com 700 M€ de orçamento para 2 000 M€ de investimento necessário em melhoramentos e novos regadios).

O que parece ser um objetivo da política agrícola europeia e nacional, incentivar investimentos que não se realizariam por falhas de mercado, repercutiu-se num sistema de ajudas que se tem mantido demasiado tempo com mais ou menos os mesmos parâmetros, após cada Quadro Financeiro Plurianual (QPF). Cada quadro seguinte não mantém o que está bem, nem melhora o que está mal, limitando-se infelizmente a reinventar as regras das medidas e ações dentro do enquadramento do passado, o que se traduz em mais burocracia kafkiana. Tudo isto resulta numa adulteração, numa distorção da racionalidade económica na decisão e no timing em que a maioria dos promotores toma as suas decisões de investimento, optando- por realizar investimentos que têm como única justificação a existência de subsídios que os apoiam. Ou então há adiamento da tomada da decisão de investimentos enquanto as candidaturas estão fechadas e até estarem de novo disponíveis, ou ainda pior, há decisão instantânea, forma leviana de o fazer, na altura em que estão abertas as candidaturas, o que se traduz, em muitos casos, em decisões de investimento de última hora, alguns dias antes da data limite de submissão das candidaturas. Esta atitude deve-se a um forte sentimento por parte dos interessados de que não se pode perder a oportunidade única de obter ajudas públicas ao investimento. Os promotores interiorizam a mensagem que é passada regularmente pelos responsáveis políticos, em cada QFP, quer no seu lançamento, quer ao longo da respetiva vigência: “última oportunidade para captar ajudas!”.

Em síntese, o sistema de financiamento público do apoio ao investimento é “uma espécie de droga que viciou os promotores na forma e no tempo da tomada de decisão dos investimentos nas agriculturas de Portugal, com implicações na construção e elaboração do plano de investimento e avaliação da respetiva racionalidade económica face às necessidades da realidade da respetiva exploração agrícola”. As ajudas financeiras públicas europeias e nacionais de apoio ao investimento na exploração agrícola são “cegas quanto à avaliação da competência empreendedora de quem se candidata”[1], sem burocracia associada para investimentos em tratores e equipamentos, mas, pelo contrário, com incremento ao percorrer a linha do tempo, no que diz respeito, a imposições legislativas e legais, no cumprimento de regras de ordenamento do território e ambientais para construções, plantações, terraplanagens, muros de suporte de terras, caminhos, mobilizações profundas, abertura de poços e furos, charcas e tanques, etc. (as ajudas financeiras públicas têm de ser um instrumento de motivação do cumprimento da legalidade dos investimentos. A burocracia dos licenciamentos é enorme porque não há gestão dos processos burocráticos para o cumprimento de prazos legais de tramitação por parte das Entidades Públicas Licenciadoras).

O princípio político subjacente à negociação com a UE e à gestão dos anteriores QFP é: “dar apoios ao investimento a todos e a tudo!”, o que se traduz na pulverização de concursos, na diminuição dos valores elegíveis que constam nas respetivas tabelas, em cortes nos valores dos investimentos não totalmente coincidentes com os candidatados/contratados, mesmo que a execução do investimento os justifique, etc.

Os políticos são “muito sensíveis” à pressão dos mais diversos lóbis, e ao longo do tempo acabam por tomar decisões de abertura de candidaturas para “todos os gostos e feitios”. O que têm feito é “repartir o mal pelas aldeias”, embora não seja acautelado o superior interesse público: há atribuição de apoios irrisórios por agricultor, e uma forma casuística de o fazer. Sem dúvida que estes pontos ajudam a explicar os resultados ineficientes dos investimentos em capital fixo.

Faz parte das idiossincrasias do PDR2020 e de anteriores QFP que seja propagandeado que todos os agricultores portugueses (cerca de 270 000) têm apoios públicos ao investimento, embora a realidade orçamental mostre que só é possível apoiar um pequeno número (não chega a 20%).

Além disso, outra excentricidade na atribuição dos fundos públicos de apoio ao investimento é a captação da principal fatia de apoios ao investimento pelas máquinas e equipamentos (à volta de 40% no ProDeR, QFP de 2007-2013, e PDR2020, QFP de 2014-2020). Estes correspondem ao item de investimento que mais motiva os promotores; sobretudo os tratores são foco de valorização social de quem os possui e são investimentos menos burocráticos de justificar nas candidaturas e nos pedidos de pagamento. Além disso, social e historicamente, os respetivos fornecedores (tal como os negociantes de gado e de madeira) constroem boas relações interpessoais no terreno com os agricultores, familiares e amigos, e são eficazes a motivar os promotores para este tipo de investimento. Nalguns casos, incorporam o custo de elaboração da candidatura e pedidos de pagamento no fornecimento do equipamento. Apoiar sem limitações estes investimentos corresponde a motivar o individualismo na mecanização, impede o aparecimento de soluções de grupo, e incrementa importações Uma vez que Portugal pouco fabrica, seja tratores, seja máquinas, predomina a subutilização dos equipamentos, o que se repercute na diminuição da rentabilidade deste capital fixo.

O mesmo acontece também, com até maior acuidade, com os efetivos pecuários, capital fixo vivo, em que os preços de colocação no mercado do leite, do queijo e da carne ainda geram, em média, rentabilidades mais débeis em comparação com as atividades vegetais.

Na minha opinião, os incentivos financeiros públicos de apoio ao investimento são e serão a forma mais eficaz de a política pública ajudar o agricultor a manter a sua exploração agrícola com sustentabilidade, com distribuição geográfica ao longo de todo o território nacional, mesmo nas zonas deprimidas económica e socialmente. Isto porque correspondem a incentivos às decisões económicas livres dos promotores, baixando-lhes o risco económico do investimento, motivando-os a assumir custos no presente, por meio de investimentos que se caraterizam por terem objetivos com repercussões no futuro através de maiores e melhores produções. (Na minha perspetiva, as ajudas financeiras públicas de apoio ao rendimento são pior opção, porque não são entendidas por muitos agricultores como um rendimento da exploração como qualquer outro, mas sim como rendimento para gastar fora da exploração agrícola, e.g., prendas aos netos no Natal e Páscoa, ou pagamento de férias, etc. Verifico no terreno que há um mercado de transação entre produtores de alguns tipos de ajudas ao rendimento; pelo contrário, as ajudas ao investimento têm grandes limitações na mudança de promotor).

Está mais que demonstrado pelo histórico dos diversos QFP que o orçamento de cada um deles é escasso para apoiar toda a procura de investimento por parte das agriculturas de Portugal. Assim, são precisas políticas públicas robustas que decidam prioridades quanto ao que é apoiado, formas mais adequadas de atribuição dos apoios em função do tipo de promotor que se candidata, e respetivas região e fileira, incentivos não reembolsáveis (INR) e/ou incentivos reembolsáveis (IR), garantias de empréstimos (estas podem com o mesmo orçamento alavancar várias dezenas de vezes os apoios nas explorações agrícolas, comparação com a utilização de INR). Podem não ser considerados elegíveis apoios a algumas máquinas e equipamentos para privilegiar orçamento para melhoramentos de solos e fundiários, construções e animais.

Os resultados dos estudos do Gabinete Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP) sobre as agriculturas de Portugal devem servir como matriz para os políticos na tomada de decisão das prioridades políticas nos apoios ao investimento. Devem também ser tidos em conta os tratamentos dos dados pertencentes à Autoridade de Gestão do PDR2020 e IFAP, respetivamente, bases de dados georreferenciadas de candidaturas e pedidos de pagamento (todos estes dados detidos pelo Ministério da Agricultura deveriam estar disponíveis para consulta pública, expurgando tudo o que possa ser impedimento legal pelo Regime Geral Proteção de Dados, já que ajudariam à tomada de decisão mais consciente por parte dos investidores no mundo rural).

Estas prioridades políticas terão oportunidade de ser incorporadas na legislação nacional durante a operacionalização do Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC – QFP 2023-2029). A minha recomendação é que seja elaborada uma legislação o mais generalista possível, cumprindo as diretrizes legais da UE, sem colocar parâmetros muito específicos. Estes deverão ser deixados para os Avisos de candidatura, com a grande vantagem de que se podem fazer melhorias entre Avisos sem ser necessário perder tempo à espera para mudar a legislação nacional ou para pedir autorização de alterações à Comissão Europeia.

Do ponto de vista da produção de bens públicos (bens cujos benefícios são usufruídos por toda a comunidade de modo indivisível, independentemente da vontade de um qualquer indivíduo desejar ou não consumir o bem), que corresponde aos superiores interesses dos portugueses, os incentivos financeiros públicos de apoio ao investimento na agricultura deveriam corresponder a instrumentos de política eficazes para ajudar a que os objetivos definidos fossem atingidos. Para tanto, esses instrumentos deveriam ser suportados por indicadores quantitativos (poucos) que caraterizassem a melhoria da sustentabilidade das agriculturas de Portugal ao longo do território, e que fossem fáceis de ser comunicados, cumpridos e verificados.

Para terminar este documento, fica, para memória futura, a minha proposta pessoal de opções na política de apoios financeiros públicos ao investimento nas agriculturas de Portugal:

1.ª Prioridade:   Financiar através do PEPAC todas as candidaturas aprovadas referentes à primeira instalação de jovens agricultores, com abertura contínua de candidaturas, durante o período temporal de vigência do próximo QFP (objetivo: chegar aos 11% da média europeia);

2.ª Prioridade:   Prever investimento de agricultores familiares reconhecidos;

3ª Prioridade:    Atribuir previamente um orçamento por NUTIII, áreas geográficas das Comunidades Intermunicipais; dentro destas, retirar como não sendo elegíveis os concelhos cujo índice de poder de compra per capita seja superior a 75 (Privilegiar os investimentos no modo de produção biológico);

Único?:               Garantir a existência, ao longo de todo o período temporal de vigência do PEPAC, de empréstimos para apoio à compra de terra e ao investimento na agricultura.

A minha experiência pessoal de elaboração e acompanhamento de todo o tipo de projetos agrícolas, candidaturas de pequena dimensão a projetos de impacto relevante, junto com trabalho e coordenação de equipas em trabalhos de contas de cultura e atividade pecuária, diz-me que para a primeira instalação de jovens agricultores ou reconversões profundas de atividades nas explorações, agricultura familiar, é impossível prescindir dos fundos financeiros públicos de apoio ao investimento através de INR, mínimo de 25%, média 40 a 60%, investimento elegível máximo por exploração para aplicar INR de 400 000€, complementados com empréstimos públicos ou bancários de muito longo prazo, ou outras formas de apoio que não INR (financiam o complemento do investimento suportado em INR, fundo de maneio, etc.).

Para todos os outros casos, a minha proposta defende, complementarmente às ajudas de apoio ao investimento do PEPAC, negociação com o Banco Europeu de Investimento ou outras fontes europeias de fundos financeiros com o objetivo de serem concedidos empréstimos que possam ser atribuídos através do IFAP ou por Instituições Bancárias (garantia pública ao incumprimento a prestar pelo Orçamento de Estado, caso o orçamento do PEPAC seja insuficiente):

-       Aquisição de prédios rústicos por rendeiros ou proprietários confinantes, empréstimo de muito longo prazo, 30 anos, 7 anos de carência (Medida do mesmo tipo de “Emparcelar para Ordenar” com orçamento robusto (1 250 M€/ano) para aquisição de prédios rústicos, agrícolas e/ou florestais);

-       Crédito bancário para investimento na agricultura, vigência temporal até 20 anos, 3-5 anos de carência, com prioridade para sócios de Organizações de Produtores e Cooperativas (1 000 M€/ano).

Os objetivos que proponho levam a que as agriculturas de Portugal atinjam, até 2030, eliminação do défice alimentar em valor (3 000€ a 4 000€/ano), incremento em 20 % do valor acrescentado líquido, criação de mais 100 000 postos de trabalho.

---